2019年是中国经济“减速增质”的新起点。在李克强总理所作的《政府工作报告》中，传递出一系列积极信号：经济增长目标更具弹性，匹配了从高速增长转向高质量发展的模式转变；供给侧结构性改革更注重市场化，对过去的一些错误认识进行纠偏；货币政策松紧适度，对实体经济的支持力度加大；财政政策以“提效”为目标，减税降费的力度空前……围绕《政府工作报告》中的重点和亮点，本刊邀请了专家学者进行深入解读。

　　三大变化

　　（一）GDP预期目标设定为区间值。在经历2017年短暂回升后，2019年中国GDP增速回落至6.6%，主要原因是结构性去杠杆、金融强监管、基建投资疲软、房地产调控和外部经济环境复杂等多重因素叠加的结果。

　　在此大背景下，政府将2019年GDP预期目标设定为6~6.5％。这一目标相比2019年有两方面变化：一是2017和2019年连续两年政府设定的目标都是6.5%左右，今年设定6~6.5%，经济增长预期目标有所下调；二是继2016年设定6.5%~7%的经济增长目标区间后，政府再次将经济增长目标设定为区间值。

　　“经济增长目标相比上年有所下调同时设置弹性区间，表明政府对经济增速下行容忍度提升，同时也向市场传递出不再单纯追求经济规模增长，未来将更注重经济质量的提升的信息。体现了推动高质量发展的要求，也符合我国发展的实际。”交行首席经济学家连平表示，预计在宏观政策逆周期调节力度加大，外部中美贸易摩擦出现缓和的背景下，2019年中国经济增长将继续维持在6.3%左右的增速。

　　对于更具弹性的经济增长目标，工银国际首席经济学家程实也表示，这客观反映了国内外经济形势的不确定性，表现出对内外风险要素和潜在机遇的客观认识。但他更强调，这一目标顺应了中国经济“减速增质”的整体趋势，匹配了从高速增长转向高质量发展的模式转变。“通过下调目标、扩大区间，2019年中国经济政策将有更加灵活的空间，在守住短期增长底线的同时，保证新一轮改革开放的推进，为长期经济增长奠定坚实基础。”程实如是说。

　　（二）供给侧结构性改革的重点转向“降”和“补”。从供给侧改革的“三去一降一补”来看，随着前三者基本已经达到预期的目标，现阶段的工作重点已经转到“降成本”和“补短板”上。

　　“降成本方面，主要通过改革降成本，深化‘放管服’改革，推动降低制度性交易成本。”恒大研究院院长任泽平表示：2019年要通过深化增值税改革、深化电力、公路体制改革和继续清理规范行政事业性收费等降成本。在全国推开工程建设项目审批制度改革，使全流程审批时间大幅缩短。推行网上审批和服务，加快实现一网通办、异地可办，使更多事项不见面办理，确需到现场办的要“一窗受理、限时办结”“最多跑一次”。

　　任泽平进一步表示，补短板方面，提升科技支撑能力，加大基础研究和应用基础研究支持力度，强化原始创新，加强关键核心技术攻关；健全以企业为主体的产学研一体化创新机制；扩大国际创新合作。坚持创新引领发展，培育壮大新动能，改革创新科技研发和产业化应用机制，大力培育专业精神，促进新旧动能接续转换。围绕推动制造业高质量发展，强化工业基础和技术创新能力，促进先进制造业和现代服务业融合发展，加快建设制造强国。打造工业互联网平台，拓展“智能+”，为制造业转型升级赋能。促进新兴产业加快发展。

　　而在供给侧改革的其他方面，“去杠杆”也明确走向“稳杠杆”。《政府工作报告》提出，2019年的预期目标包括“宏观杠杆率基本稳定，金融财政风险有效防控。”而在2019年的报告当中，则为“各类风险有序有效防控”。对此，中信证券首席经济学家诸建芳表示，可以看出，目前的“风险点”已经聚焦，即着力于控制金融财政风险。具体来看，需控制对企业杠杆的进一步提升的风险以及地方政府隐性债务加大的风险。数据显示，2019年我国宏观杠杆率比2017年降低1.5个百分点，此前2012~2017年宏观杠杆率的年平均涨幅是11.8个百分点，这意味着2019年我国首次实现降杠杆。“目前来看，降杠杆的阶段成效已经有所显现，之后的一段时间会以‘稳’为主线。”诸建芳如是说。

　　（三）货币政策未提“中性”。2019年《政府工作报告》中提出“稳健的货币政策要保持松紧适度”，与去年报告中“稳健的货币政策保持中性”的表述不同，不再提“中性”一词。“表明货币政策将比去年偏向积极，对经济增长的支持力度加大。”连平表示。

　　对此，苏宁金融研究院宏观经济研究中心主任黄志龙表示，今年货币政策的首要目标是“保持流动性合理充裕”和“着力缓解企业融资难融资贵问题”，具体政策的发力方向主要有：一是“改革完善货币信贷投放机制，适时运用存款准备金率、利率等数量和价格手段，引导金融机构扩大信贷投放、降低贷款成本”，这预示着2019年将延续前期定向降准甚至降息的货币政策；二是“支持大型商业银行多渠道补充资本，增强信贷投放能力”，特别是最近一段时间各大商业银行通过永续债、可转债、定向增发、城商行IPO等补充资本金工具，将为今年银行加大信贷投放提供充足的弹药；三是民企、小微企业融资将得到优待，主要做法有：中小银行定向降准的资金，必须全部用于民企和小微贷款；六家国有大型银行小微企业贷款增速（30%）将远高于贷款整体增速；通过清理规范各种银行和中介各种收费，使得小微企业“综合融资成本必须有明显降低”。

　　值得注意的是，《政府工作报告》首次提出M2、社融增速与名义GDP相匹配。“以往M2增速一直比名义GDP增速高，所以那时主要是直接设定M2增速目标。现在随着内外部环境变化，特别是货币投放机制变化，M2与名义GDP相差不大，去年M2是8.1%，名义GDP增速为9.7%。从这个角度来看，要求M2和社融与名义GDP相匹配的提法是符合现在的实际情况的。”连平解释说，其中包含两层意思：一方面目前M2增速处于历史较低水平，与名义GDP相比还偏低，需要货币政策灵活操作适当增加货币投放；另一方面是希望未来货币增长与经济增长相匹配，即未来货币供给的增长就是实体经济名义增长所需要的部分，M2与GDP增速的背离将明显收敛。

　　两个“首次”

　　（一）就业优先政策置于宏观政策层面。在经济承压的大环境下，就业形势严峻，总量压力不减、结构性矛盾凸显。中央经济工作会议把“稳就业”作为“六稳”的首位，《政府工作报告》首次将就业优先政策置于宏观政策层面，表明“保就业”将成为今后政府工作的重点：“稳增长首要是为保就业”“只要就业稳、收入增，我们就更有底气”。

　　对此，新时代证券首席经济学家潘向东表示，2019我国经济仍将面临结构性因素和周期性因素导致的下行压力，经济运行具有不确定性，保就业意味着稳增长的优先级别很高。另外，就业也和民生相关，发展经济的最终目的是提高人民生活质量，就业优先首次置于宏观政策层面，体现了政府的“以人为本”执政理念。未来就业压力还可能来自于：第一，通缩风险渐行渐近，工业企业面临盈利收缩的挑战，此前受益于供给侧改革与油价上涨的上游原材料行业首当其冲。实际上，1月部分上游行业价格已经通缩。第二，地产周期下行对建筑业就业的冲击。目前建筑业高景气度与新开工增速处于高位有关，随着房地产市场降温与房企融资压力增大，这种高周转策略难以为继，新开工增速与建筑业景气度下行后，建筑业就业形势将面临压力。第三，2019年大学生毕业人数增加，就业压力较大。第四，2019年全球经济增速可能下滑，中美贸易摩擦也存在不确定性，贸易企业就业压力比较大。

　　据了解，为了实现就业优先的目标，《政府工作报告》中专门提出多项稳定和扩大就业的具体举措：一是扎实做好高校毕业生、退役军人、农民工等重点群体就业工作，加强对城镇各类就业困难人员的就业帮扶；二是对招用农村贫困人口、城镇登记失业半年以上人员的各类企业，三年内给予定额税费减免；三是实施职业技能提升行动，从失业保险基金结余中拿出1000亿元，用于1500万人次以上的职工技能提升和转岗转业培训；四是加快发展现代职业教育。支持企业和社会力量兴办职业教育。以现代职业教育的大改革大发展，加快培养国家发展急需的各类技术技能人才。

　　（二） 提出“竞争中性原则”。在去年年底的中央经济工作会议中，提出“公平竞争”，包括“创造公平竞争的制度环境”“坚持公平竞争原则”，2019年《政府工作报告》中，不仅继续强调了“坚持‘两个毫不动摇’，鼓励、支持、引导非公有制经济发展”的大方向，更是提出“按照竞争中性原则，在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面，对各类所有制企业平等对待”。

　　“‘竞争中性原则’这一来自OECD国际组织并得到全球广泛认可的规则，首次出现在《政府工作报告》之中，充分说明中央支持民营企业发展的信心和决心。”黄志龙表示。

　　“我国目前市场化改革的关键难点之一是国企的市场化改革，其实质与竞争中性的内涵是一样的，也就是降低国企的特殊地位，让民企与国企能够公平竞争，这一方向至少在十八届三中全会之后已经明确，但是落实难度一直很高。” 华尔街见闻首席经济学家邓海清表示，国际通行的“竞争中性”的内涵是，任何企业不因所有权而处于有利或不利的地位，从各国来讲，主要针对的是国有企业相对民营企业存在的竞争优势。就具体措施而言，主要包括监管政策中性、税收中性、融资中性等。他进一步表示，此次《政府工作报告》中明确的包括“在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面，对各类所有制企业平等对待”，与国际标准的要求基本一致，期待2019年能够有实质性的进展。

　　“减税降费”超预期

　　《政府工作报告》指出，“积极的财政政策要加力增效”。“和去年的‘聚力增效’相比明显偏宽松，力度明显加大。” 如是金融研究院高级研究员杨芹芹认为，这个表述类似2019年的“加大力度”和2016年的“更加积极有效”的结合体，既要像2019年那样加大力度（当时扩大赤字、鼓励ppp和政府产业基金），但也不能再走当时伪PPP违规债务扩张的老路。

　　“‘加力’的主要表现是2019年赤字率为2.8%，比2019年高出0.2个百分点，财政赤字总规模达2.76万亿元，比2019年增加3800亿元。”黄志龙表示，从整体来看，2019年安排财政赤字规模虽然不如市场预期，但《政府工作报告》认为这是“为应对今后可能出现的风险留出政策空间”。

　　事实上，市场不应仅仅关注赤字的规模，更应注意到“减税降费”的相关措施。据了解，《政府工作报告》提出2019年“全年减轻企业税收和社保缴费负担近两万亿元”的目标，这一减负力度可谓超出预期。对比2019年~2017年“营改增”等政策五年累计减税规模3万亿元，2019年减税降费规模是1.3万亿元。2019年减税降费的规模接近过去六年的一半，减税降费的力度空前。

　　“如此大力度的减税降费”， 连平表示，一方面有助于增加工业企业，特别是制造业企业的利润；另一方面也有助于增强企业经营的信心，将给企业活力提升注入强大动力。企业作为经济中最重要微观主体，其活力的提升无疑将对稳增长、保就业、提收入等起到良好的支撑作用。