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无论是参与全国碳市场还是地方碳市场的交易,法律风险均不容忽视
来源:碳排放管理师网 碳排放管理师网 发布时间:2022-07-23

碳排放权兼具经济属性、公共属性和生态属性,碳排放交易是国际公认的一种有效地控制碳排放的手段。我国的碳排放权交易市场建设起步较晚,2011年10月,国家发改委印发了《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》,批准北京、上海、天津、重庆、湖北、广东和深圳等七省市开展碳交易试点,2013年起,七个地方试点碳市场陆续开始上线交易。福建省于2016年12月22日启动碳交易市场,作为国内第8个碳交易试点地区。此外,2016年12月16日,四川碳市场在四川环交所开市,四川作为非试点省份,没有进行区域内的配额分配和配额交易,仅以国家核证自愿减排量(CCER)为主要交易品种。

2017年12月,国家发改委发布《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》,标志着我国已正式启动全国碳排放交易体系。“3060”目标提出后,我国加快了碳排放交易体系建设的步伐。2020年年底,生态环境部出台《碳排放权交易管理办法(试行)》,同时印发《2019-2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案(发电行业)》与《纳入2019-2020年全国碳排放权交易配额管理的重点排放单位名单》,正式启动全国碳市场第一个履约周期。随之,2021年7月16日全国碳排放权交易市场正式开市。

现阶段,我国处于全国碳排放权交易市场与区域试点碳市场同步运行的局面。对于已纳入全国碳市场的行业(如目前的发电行业),从地方重点排放单位名单中移出,不再参与地方碳配额的发放与清缴工作。但对于控排企业或其他投资主体来讲,无论是参与全国碳市场还是地方碳市场的交易,法律风险均不容忽视。

一、关注不同碳排放权交易市场的规则差异

目前,我国尚未建立起全国统一的碳排放权方面的法律政策体系,缺少法律与行政法规层面的法律规范统领,目前全国碳排放权交易与各试点省市的碳排放权交易所分别适用不同的监管规范和交易规则,且以部门规章和地方政府规章为主,立法效力层级较低且规范不统一,投资主体或控排企业在参与交易过程中应当注意到不同碳市场存在的差异。

2021年2月1日开始实施的《碳排放权交易管理办法(试行)》(生态环境部令第19号)适用于全国碳排放权交易及相关活动,目前纳入全国重点排放单位的行业是发电行业,“十四五”期间,建材、钢铁、有色、石化、化工、造纸、民航等重点排放行业将陆续进入全国碳市场。生态环境部于2021年5月14日发布实施的《碳排放权登记管理规则(试行)》《碳排放权交易管理规则(试行)》和《碳排放权结算管理规则(试行)》,用于规范全国碳排放权登记、交易、结算活动。此外,生态环境部编制的《企业温室气体排放报告核查指南(试行)》《温室气体排放核算方法与报告指南 发电设施》,《关于加强企业温室气体排放报告管理相关工作的通知》等技术规范性文件也均适用于参与全国碳交易市场的控排企业。

各试点省市的碳排放权交易活动主要是受由各试点省市自行制定的地方性法规、地方政府规章或规范性文件的规范[1]。例如,《北京市碳排放权交易管理办法(试行)》《广东省碳排放管理试行办法》《天津市碳排放权交易管理暂行办法》《福建省碳排放权交易管理暂行办法》《深圳市碳排放权交易管理办法》《重庆市碳排放权交易管理暂管理和交易暂行办法》《湖北省碳排放权管理和交易暂行办法》等。

每个试点省市所设定的控排企业范围不一,例如,广东省将年排放二氧化碳1万吨及以上的工业行业企业,年排放二氧化碳5千吨以上的宾馆、饭店、金融、商贸、公共机构等单位纳入控制排放企业和单位名单。而根据北京市人民政府《关于调整<北京市碳排放权交易管理办法(试行)> 重点排放单位范围的通知》,北京市的重点排放单位范围为:本市行政区域内的固定设施和移动设施年二氧化碳直接排放与间接排放总量5000吨(含)以上,且在中国境内注册的企业、事业单位、国家机关及其他单位。

各区域性市场在碳配额分配机制、报告与核查监管机制等方面也均有较大差异。

因此,无论对控排企业或投资者,在购买碳排放配额、CCER,抑或其他碳产品时,均应对相应的交易规范有深入了解,避免产生误解。

二、关注碳排放权交易主体的适格性

《碳排放权交易管理办法(试行)》规定,重点排放单位(全国碳排放权交易市场覆盖行业+年度温室气体排放量达到2.6万吨二氧化碳当量)以及符合国家有关交易规则的机构和个人,是全国碳排放权交易市场的交易主体。各区域性市场也均做了类似的规定。亦即,无论全国碳市场还是试点区域,除了控排单位外,允许其他符合相关交易规则的法人、其他组织和个人均有权参与碳排放权交易。广东省还将新建(含扩建、改建)项目纳入到配额管理,所以它的配额交易主体还包括新建项目企业。

另外,还需要注意一类限制性主体。例如,《深圳市碳排放权交易管理办法》规定,市生态环境主管部门及其他部门、交易机构、第三方核查机构及其工作人员,不得持有、买卖碳排放配额。参与深圳碳排放权交易时,应当特别注意交易主体的“身份”问题。因这几类主体身份的特殊性,建议在其他碳市场进行交易时也应尽量避免与这几类主体发生交易,以避免产生不必要的麻烦。

三、关注碳排放配额的地域性特点

在全国统一的碳排放权市场尚未建成的情况下,目前的全国碳排放权交易市场和各区域性市场的碳配额无法实现互相清缴。各区域性碳排放权交易市场的碳配额也仅限于在本行政区域内使用有效。因此,投资者或控排单位在购买碳配额时应当注意碳配额的区域性特点。

有的地方立法中提到,要探索建立跨区域碳排放交易市场,鼓励其他区域企业参与本地碳排放权交易。[2] 这仅是指其他区域企业可以参与交易本地的碳配额,并不代表碳配额的适用区域有所突破,其他地域的碳配额仍不能为本地企业进行碳配额的清缴。因此,交易产品是碳配额的情况下,要考虑碳配额本身的区域属性。

四、核证减排量作为交易标的物的风险

碳排放权交易品种一般包括碳排放配额、国家核证自愿减排量及其他依法批准的交易产品几类。

除配额交易外,全国碳排放权交易市场和区域性市场均允许控排企业使用国家核证自愿减排量(CCER)用于配额清缴。但有的地方对CCER也有特别限制,例如《福建省碳排放权抵消管理办法(试行)》规定,重点排放单位可用于抵消的CCER,除获得国家发展和改革委员会备案外,应当同时满足以下要求:在本省行政区内产生,且非来自重点排放单位的减排量;非水电项目产生的减排量;仅来自二氧化碳(CO2)、甲烷(CH4)气体的项目减排量。

有的试点地区进一步将其他经核证的自愿减排量纳入交易范围,比如深圳市最新颁布的《深圳市碳排放权交易管理办法》(深圳市人民政府令第343号)将本市碳普惠核证减排量也纳入了碳排放交易产品范畴,同时规定可以用于配额清缴的核证减排量还包括“市生态环境主管部门批准的其他核证减排量”,这就为其他类型自愿碳减排创新留有余地。但需注意的是,试点地区自行核证的自愿减排量只能在该地区使用,比如深圳市的碳普惠、福建省碳交办备案的FFCER。购买相关碳排放产品时应当注意。

各碳排放市场允许使用配额外的核证减排量进行清缴的比例亦各不相同。例如,《碳排放权交易管理办法(试行)》规定,全国碳排放权市场,重点排放单位每年可以使用国家核证自愿减排量抵销碳排放配额清缴的比例不得超过应清缴碳排放配额的5%。《深圳市碳排放权交易管理办法》规定,重点排放单位可以使用核证减排量抵销年度碳排放量,但最高抵销比例不超过不足以履约部分的20%。《广东省碳排放管理试行办法(2020修订)》规定,控排企业和单位可以使用国家核证自愿减排量作为清缴配额,不得超过本企业上年度实际碳排放量的10%,且其中70%以上应当是本省温室气体自愿减排项目产生。《天津市碳排放权交易管理暂行办法》规定,使用核证自愿减排量抵消时,抵消量不得超出其当年实际碳排放量的10%。其他区域性碳交易市场也对抵销比例有类似的限制性规定。

五、合同条款的设置与合同效力

碳排放权交易过程中,最重要的莫过于交易双方之间签订的转让协议的拟定与履行。

笔者以碳排放数据造假对合同效力影响的情形为例。众所周知,准确可靠的数据是碳排放权交易市场有效规范运行的生命线。但是由于碳数据造假的巨大利益诱惑,现有法律对违法违规处罚力度低,法律威慑力弱,使得一些技术服务机构、重点排放单位敢于铤而走险。而生态环境主管部门委托的部分碳核查机构因核查能力有限,或为节约成本,或受利益驱动等原因,导致碳核查报告的精确性较差,甚至出现核查结论失实的问题。2022年3月14日,生态环境部公开的中碳能投等机构碳排放报告数据弄虚作假等典型问题案例(2022年第一批突出环境问题),可见一斑。企业可以通过碳数据造假伪造温室气体排放量,或减排效果,从而可能出现企业完成清缴后配额仍有“结余”的情况。企业如果将该部分“结余”的配额在市场上进行交易,就会获得非法利益。《深圳市碳排放权交易管理办法》(深圳市人民政府令第343号)第三十一条第一款规定,碳排放权交易主体不得交易非法取得的配额或者核证减排量。按照该规定,双方的交易是否可认定为无效呢?《民法典》第一百五十三条违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。《深圳市碳排放权交易管理办法》仅是地方政府规章,从法律效力层级的这个角度来讲,并不能必然导致合同无效。但对于前述这种假设情况,碳数据造假严重干扰了正常的碳交易市场秩序,损害了碳排放权制度设计的价值,属于损害社会公共利益的行为,应当依法认定合同无效。再如,《深圳市碳排放权交易管理办法》(深圳市人民政府令第343号)第二十六条、四十一条规定,当企业出现迁出本市行政区域、或停业、关闭等情况不再从事生产经营活动、或启动破产程序、或连续三年碳排放量低于三千吨二氧化碳当量的情况时,市级生态环境部门对其预分配的配额要进行收缴并注销。如果出让方明知在不久的将来要出现需要收回配额的情况,仍与受让方签订配额转让协议,就有可能出现将来无法履约的情形。

因此,笔者建议在确定交易之前,要能够确保对方的碳交易权/账户资金充足,具有即时履约能力。拟定转让协议时,受让方要格外重视出让方主体资格、资信、标的合法性等一些陈述和保证事项的约定,并将违约情形尽量考虑全面落实到协议中。合同重要条款的设置,是预防未来交易风险的关键。

六、正确认识碳排放权交易机构的法律地位

微碳(广州)低碳科技有限公司诉广州碳排放权交易中心有限公司合同纠纷((2020)粤0114民初2940号民事判决)一案中,微碳(广州)低碳科技有限公司认为其向受让方交付完碳排放权配额而未获得相应结算价款的损失应当由广州碳排放权交易中心承担。一审法院认定,确保交易账户中持有满足成交条件的碳排放配额或资金,是进行碳排放配额交易双方的义务,而非广碳交易中心的义务。二审法院认定,广碳交易中心为碳排放额交易提供交易场所、相关设施及交易相关服务,交易参与人对其交易账号发出的交易指令和产生的交易结果承担相应的法律责任,对其所订立的合同承担相应的风险和法律责任。两级法院均未支持碳排放权配额出让方微碳(广州)低碳科技有限公司的诉讼请求。

笔者认为,两级法院对案件事实和法律关系的认定是正确的,交易机构只是提供交易的平台及与之相关的服务。当然交易机构也具有风险管控职责,比如生态环境部颁布的《碳排放权交易管理规则(试行)》中规定的涨跌幅限制制度、最大持仓量限制制度、大户报告制度、风险警示制度等,但这些制度针对的是整个交易市场的正常交易秩序的维护,而不具有为交易个体识别具体交易风险的义务。因此,交易主体应尽自己最大的努力去识别交易主体、交易条件、标的物交付与结算风险,而不能想当然地认为交易主体进入交易机构进行交易,交易机构已经进行过一定程度的风险把控。

2022年3月25日,中共中央、 国务院《关于加快建设全国统一大市场的意见》中提出,要依托公共资源交易平台,建设全国统一的碳排放权、用水权交易市场,实行统一规范的行业标准、交易监管机制。地方碳排放权交易市场,将来可能会逐步纳入全国碳排放权交易市场。但目前来讲,在全国碳排放权交易市场与地方试点市场并存的情况下,投资主体应当精准把握拟投资的碳市场的规则,同时交易过程中应针对性地关注交易主体和标的的情况,重视合同条款的设置,以减免交易纠纷和不必要的损失。

作者单位:北京德和衡(青岛)律师事务所执业律师

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